قانون ناکارآمد اهلیت سنجی؛ تکه بزرگ پازل ناکامی خصوصی سازی - مجله نیلوفری

گروه مالی خبرنگاران، یاس عسکری؛ تراژدی غم انگیز بعضی از شرکت ها و کارخانه های خصوصی شده در چند سال اخیر و مطالعه شرایط آشفته کارگران و خطوط فراوری آن ها، قلب هر دردمندی را می آزارد. اما همین آزار سوخت مناسبی برای حرکت قطار مسئله شناسی و حل آن است. پرسش از چگونگی امکان این شرایط، ما را به یک کلیدوا ژه اساسی رهنمون خواهد نمود، اهلیت!

هرچند شرایط فعلی کارخانه های خصوصی شده، تابع عوامل و دلایل متعددی است، اما شاید مهم ترین - یا دست کم یکی از عوامل بسیار مهم - آن، بی توجهی به اهلیت متقاضیان و خریداران این شرکت هاست. فرآیند خصوصی سازی در کشور از زمان تولد خود با آزمون و خطا های متعددی پیش رفته که مسئله اهلیت یکی از متاخرین آن هاست.

کلان مسئله خصوصی سازی درختی که جز میوه های تلخ ِ اعتراضات کارگری، دفن کردن فراوری کشور و از بین بردن معیشت مردم هیچ به بار نیاورده است، در چند سال اخیر دغدغه بسیاری از مطالبه گران حوزه اقتصاد بوده است. اما برای به دست آوردن راه چاره این مسئله بایستی به ریشه های این درخت دقت کرد. مسئله اهلیت متقاضیان خرید بنگاه های دولتی، اگر مهم ترین ریشه این درخت نباشد، دست کم موثرترین آن هاست. اگر تنها، مسئله اهلیت حل شده بود، بسیاری از ضرر های خصوصی سازی به بیت المال وارد نمی شد.

تا پیش از شکل گیری سازمان خصوصی سازی، تمام فرایند خصوصی سازی، با موضوع دولت و هیئت وزیران انجام می گرفت. یعنی مجوز خصوصی شدن کارخانه هایی که قرار بود به بخش خصوصی واگذار شوند، به تایید هیئت دولت می رسید. واضح است که آنالیز اهلیت متقاضیان خرید هم در آن دوره بر عهده دولت وقت بوده و سیاست گذاران مالی باید پاسخ گوی شرایط بنگاه های خصوصی شده در آن دوره باشند.

ملزم به اصلاحِ اصلاحیه ها

پس از شکل گیری سازمان خصوصی سازی، ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و به طور دقیق تر تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه مالی، اجتماعی و فرهنگی کشور، وظیفه سنجش اهلیت خریداران به عهده سازمان خصوصی سازی و هیئت واگذاری گذاشته شد. به این صورت که ابتدا سازمان خصوصی سازی، اسامی مشتریان استراتژیک و متقاضیان خرید را به هیئت واگذاری پیشنهاد می داد و سهام شرکت ها با تصویب هیئت واگذاری، فروخته می شد.

سنجش اهلیت متقاضیان خرید بنگاه های دولتی، آن قدر مهم بوده که در تاریخ سیاست گذاری مالی کشور، حتی از همان شروع فرایند نو خصوصی سازی هم به طور ضمنی به آن اشاره شده. در فصل پنجم قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 که درباره فرآیند واگذاری بنگاه های دولتی شرح می دهد،، به طور گذرا به این موضوع پرداخته شده. متن بند الف ماده 21 این قانون تصریح نموده است که در خصوص واگذاری به وسیله عرضه عمومی سهام، قیمت گذاری عرضه اولین بسته از سهام هر شرکت، مقدار بسته سهام، روش انتخاب مشتریان استراتژیک و متقاضی خرید سهام کنترلی و مدیریتی، زمان مناسب عرضه سهام حسب مورد پس از انجام مطالعات کارشناسی با پیشنهاد سازمان خصوصی سازی و تصویب هیأت واگذاری معین خواهد شد. در این بند وظیفه معین روش انتخاب مشتریان استراتژیک و متقاضی خرید سهام کنترلی و مدیریتی برعهده سازمان خصوصی سازی و هیئت واگذاری گذاشته شده است. از طرفی قانون گذار در بند الف ماده چهلم این قانون و در ذیل اختیارات و وظایف هیئت واگذاری، معین چارچوب تعهدات خریداران را بر دوش این هیئت قرار داده.

هرچند نواقص، ابهامات و ناکارآمدی های قانون قابل کتمان نیست، اما می توان به سادگی دریافت که متاسفانه سازمان خصوصی سازی و هیئت واگذاری هم در طی این دو دهه، به درستی از پس اجرای وظایف خود برنیامنده اند.

همه این ماجرا ها سرآخر هیئت واگذاری را مجبور کرد که در فروردین 1389 قانونی تحت اسم دستورالعمل اجرایی روش انتخاب مشتریان استراتژیک و احراز و پایش اهلیت مدیریتی را تصویب کند. هرچند ظاهرا این اقدام می توانست موجب امیدواری دلسوزان حوزه خصوصی سازی گردد، اما ماده دوم این قانون هفت ماده ای، جرقه ای بود که می توانست تمام دلخوشی ها را با آتش یاس از بین ببرد. بر طبق ماده دوم این قانون، پایش اهلیت مدیریتی مشتریان تنها در صورتی انجام می شد که بنگاهِ در حال واگذاری یکی از ویژگی های زیر را داشته باشد:

1. جمیع کارکنان بنگاه های قابل واگذاری می بایست از 500 نفر بیشتر باشد.

2. ارزش دارایی های جاری بنگاه، بیش از 1000 میلیارد ریال باشد.

3. شرکت مورد واگذاری حداقل یکی از بازار های داده یا ستانده انحصاری با بیش از 30 درصد حجم فراوری را داشته باشد.

4. بنگاه هایی که نیازمند تخصص بالای مدیریتی بوده یا دانش بنیان باشند.

5. حساسیت امنیتی داشته باشند.

این قانون ناکافی، طوری نوشته شده بود که بسیاری از واگذاری ها اساسا مشمول آن نمی شدند. از طرفی بعضی از شروط آن هم تعجب آور بود. واقعا بنگاهی که حساسیت امنیتی داشته باشد، قابلیت واگذاری دارد که بخواهیم درباره اهلیت مشتری آن تحقیق کنیم؟

هرچند تلخی واقعیت آن قدر در چشم دغدغه مندان این حوزه بزرگ هست که نیازی به استناد به مصادیق نباشد، اما برای مثال عادل آذر در بهمن 1397 و از خلال گزارش تفریغ بودجه سال 1396 از فقدان اهلیت به وسیله خریداران شرکت هایی همانند نیشکر هفت تپه، ماشین سازی تبریز و پالایش و پخش کرمانشاه اطلاع داد.

مشتریان نااهل

تجربه دردناک ماشین سازی تبریز، از جمله مصادیق غیرقابل انکار بی توجهی به اهلیت متقاضیان خرید است. تخلفات قربانعلی فرخزاد، به وضوح این ادعا را اثبات می نماید. وی در زمان ریاست خود، حتی دعوت مکرر مجمع نمایندگان آذربایجان شرقی را برای ارائه برنامه جهت مدیریت این بنگاه فراوریی مادر، رد میکرد. فرایند خصوصی سازی، فرخزاد کم ندارد.

هپکو دست کم دو واگذاری اشتباه و پشت سر هم داشته است. شرکت واگن سازی کوثر در سال 1385 و شرکت هیدرو اطلس در سال 1395 خریداران این غول صنعت کشور بودند. ابرشرکتی که روزی با دانشگاه علمی کاربردی هپکو برای پرورش نیروی انسانی متخصص همکاری مینموده و یا در زمان جنگ تحمیلی، از پیشتازان پشتیبانی نیرو های نظامی کشور به حساب می آمد است، امروز و به علت بی توجهی به مسئله اهلیت خریداران، در بحرانی عمیق دست و پا میزند.

نیشکر هفت تپه هم در سال 1394 به مهرداد رستمی چگنی و امید اسدبیگی واگذار شد. جوانانی که هفت تپه با عظمت و قدرت را برای فراوری نمی خواستند در نهایت باعث به وجود آمدن مسائل معیشتی و امنیتی متعددی شدند. هفت تپه با قیمتی کمتر از ارزش واقعی آن به افرادی که مثال عینی نااهل به حساب می آیند فروخته شد.

کارخانه های آذرآب، آلومینیوم المهدی، کشت و صنعت مغان، کنتورسازی قزوین، پالایشگاه کرمانشاه و… تنها بخشی از دیگر مصادیق سوخته در آتش به پا خواسته از عدم اهلیت هستند.

قانونی که با خون جگر به دست آمد

پس از اتفاقاتی که برای این شرکت های خصوصی شده رخ داد و زمانی که حفره ها و ناکارآمدی قانون سال 89 بر همه آشکار شد، فشار مطاله گران اینن حوزه افزایش یافت. اعتراضات کارگری در هفت تپه، هپکو و بنگاه های مشابه در سال های 97 و 98 مسئولین را مجاب کرد که در قانون اهلیت بازنگری مجددی انجام دهند. انتها در دی ماه 98 سازمان خصوصی سازی و هیئت واگذاری، قانون دستورالعمل اجرایی روش انتخاب مشتریان راهبردی (استراتژیک) و احراز و پایش اهلیت مدیریتی در واگذاری ها را جایگزین قوانین قبلی کردند. تا به امروز عرضه بیشتر بنگاه هایی که مشمول این قانون می شدند یا لغو شدند و یا به تاخیر افتادند؛ لذا هنوز نمی توان قضاوت کاملی از این قانون بر مبنای واقعیات و مصادیق به دست داد.

حمیدرضا فولادگر، رئیس سابق کمیسیون ویژه حمایت از فراوری و نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل 44 مجلس شورای اسلامی، در مصاحبه با خبرنگاران، به نظر موافقان و مخالفان اهلیت اشاره نمود. وی ضمن یادآوری این نکته که از سال های ابتدایی خصوصی سازی موضوع اهلیت مورد توجه قانون گذاران بوده، علت اصلی مخالفان اهلیت را اعمال سلیقه ای آن یا ایجاد فساد و رانت برای عده ای اسم کرد. دلایلی که البته با سنجش پیوسته اهلیت، قابل پیشگیری است.

فولادگر، پس از شرح مختصری از فرایند سنجش اهلیت در قانون از سال 89 متذکر شد که تا زمستان 98 اهلیت بصورت آیین نامه اجرا میشده و در قانون تصریح نشده بود. هرچند در متن بودجه هر سال گاهی به این موضوع اشاره شده، اما در ماه های انتهایی سال 98 و طی الحاقیه ای به بند 21 قانون اصل 44 موضوع اهلیت به طور رسمی در قانون تصریح میگردد.

سنجش اهلیت؛ مرحله ای گذرا یا فرایندی مداوم؟

به خاطر داشته باشیم که نباید بنگاه های خصوصی شده، به حال خود رها شوند. یکی از مصادیق رها کردن، درنظر نگرفتن اهلیت است. اهلیت صرفا یک مسئله مربوط به پیش از واگذاری نیست. اگر چنین باشد خصوصی سازی جز رهاسازی نخواهد بود. سنجش اهلیت می باید به اسم یک فرآیند پیوسته در خصوصی سازی لحاظ گردد. یعنی اهلیت سنجی، زمانی موثر است که نه تنها قوانین مربوط به اهلیت خریداران بنگاه های دولتی، کارآمد و خالی از ابهام باشد، بلکه قوانینی تصویب و تدابیری اندیشه گردد تا آنالیز اهلیت پس از واگذاری متوقف نگردد.

هرچند فرایند اصلاحی هیچگاه نباید متوقف شوند، اما ما فرصت چندانی برای آزمون و خطای مجدد نداریم. از گذشته خصوصی سازی، به مقدار کافی می توان درس گرفت. فساد ها و آسیب هایی که فراوری از نسنجیدن اهلیت متقاضیان خرید بنگاه های دولتی متحمل شده، آنقدر متعدد و بزرگ هستند که صنعت کشور دیگر ظرفیت پذیرش اشتباه دیگری را نداشته باشد.